经济观察报记者杜涛2021年春天，PPP再次走出新一波行情。

据经济观察报了解，由于2021年监管层对专项债管理趋严，以及地方政府财政困难，地方政府在选择投资方式时通常会按照：PPP、EPC之类、专项债依次选择。按照项目来说，PPP用作大项目，小项目则选择专项债。

4月9日，一位中部某省咨询机构的人士对经济观察报表示：“2021年初PPP再次兴起与地方财政收支困难有关。因为专项债需要地方政府进行资金匹配，变相加重了地方财政的压力。所以地方政府会选择支出时间更长的PPP。其次便是政策性金融机构的支持力度加大。”

据上述咨询机构人士了解，现在国家政策性金融机构加大对地方政府项目融资的支持力度。比如，农业开发银行侧重于对TOT等存量项目的支持，而国家开发银行侧重于BOT类新项目的支持。

PPP即政府与社会资本合作，在过去的数年时间形成了一个投资额十万亿元的市场。但是自2017年开始规范以来，PPP的发展速度逐渐慢了下来。

据上述咨询机构人士介绍，这次政策性金融机构对PPP支持是全方面的。比如在担保方面，一般项目需要全额担保和抵押担保，PPP只需要增信担保，即：项目公司的股权比例。股东方提供一定的增信担保，当然，地方政府不提供增信担保。

这个情况能够维持多久还未可知。上述咨询机构人士告诉记者，虽然情况出现好转，但是地方政府的财政出现了极大的困难，这也意味着财承的缩小。“极有可能是情况好转了，却没有财承空间了”，他说道。

财承空间

财承是指，财政承受能力论证指引。

2015年4月，财政部发布关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知，提出每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”，“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

但是，在2020年的2月13日，财政部印发《中华人民共和国财政部令第103号——财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十三批）的决定》（以下简称“目录”），在其失效的财政规范性文件目录中，财政部关于PPP的三大文件全部在列，分别是关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知、关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知、关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知。

据经济观察报了解，数个省财政部门已经开始2020年的财政决算，不少县市的数据在决算之时数字下降的比较厉害，对于财承来说，也意味着分母在缩小。

一位地方政府的投融资人士表示，财承范围的缩小后，很多县区PPP财承部分将会超过10%。而且前述有关财承文件已经到时间废止后续又没有新文件出台，因此地方政府的相关领导普遍担心财承超过上述文件规定，而被问责。

“一些部门在考虑，是不是可以将2020年的数据剔除出去。毕竟去年由于疫情是较为特殊的一年，数据下降都很明显，这在统计上也可以讲的通”，他说道。

但是对于2021年的财政收入预期，据上述咨询机构人士了解地方政府普遍都有所准备。“预计2021年数字会比2020年好看，实际很难过。”

从财政部公布的数据来看，1-2月，随着经济持续稳定恢复，以及去年同期新冠肺炎疫情影响收入基数较低，全国财政收入恢复性增长18.7%。

未来趋势

对于地方政府来说，未来的选择不止是PPP，还有EPC\ABO等。

上述地方政府投融资人士对经济观察报表示：“之前发的专项债，使用情况并不好，且由于申请仓促导致很多手续需要变更，有些甚至要被问责，还要背负利息。另外，一些专项债项目因为地方政府需要配套资金导致财政压力很大，如果进行债贷组合，又很难操作。”

上述投融资人士所说的债贷组合，是指专项债匹配部分项目资金，剩余部分则需要地方政府自身来匹配，通常这部分需要用到银行贷款解决。但从实际情况来看，并不是很乐观，而且这样操作也一定程度增加了地方政府债务。

他对经济观察报表示：“现在实际操作中，对于缺口比较大的项目，已经不建议发放专项债。在项目建设方面提出优先PPP，其次才是专项债。这也就是说能用PPP，先把PPP的财承用完，再选择其他方式，比如FEPC，最后选择专项债。

上述地方政府投融资人士表示，现在的选择比较多样化，选择ABO的比较多，有些地方政府为了避开法律规章的规定，进行多次嵌套，比如ABO+FEPC。ABO是授权 (Authorize)-建设(Build)-运营(Operate)。

他对记者举例：“现在环卫、农村污水处理都可以做特许经营，而且特许经营并没有限制本级国有企业进入。这也意味着只要招标完成，政策性金融机构能为其提供75%-80%的融资，剩下的20%部分可以让国有企业来出，而国有企业20%的部分则可以由施工企业来出保证金完成。”“比如修个桥，地方政府没有钱。可以先通过平台公司做个FEPC，地方政府在和国企或者融资平台做个ABO”，上述地方政府投融资人士说，地方政府和国企之间有多重模式可以操作。国企和施工单位，大的园区类，卖地、卖房、卖厂房收入，为了投资条例不允许，地方政府中间在加一个国有企业，穿透来看，所有的一切本质没有改变。钱还是来自政府，不过是时间和空间都被拉长了。而且政策性金融机构对PPP的支持力度也在加大。

据经济观察报了解，农发行在几个省较为支持存量PPP项目。一定程度上在帮助地方政府盘活存量资产，增加流动性。且农发行提供的项目并不局限于污水处理等现金流较为充裕的项目，还涉及厂房、体育馆等。比如最近某个地方将河道治理项目包装成发电和灌溉项目，就是从农发行贷款10亿元。

上述咨询机构人士对经济观察报表示，现在地方政府普遍都紧抓政策性金融的宽松机会，对于没有渠道融资或者现金流来源的融资平台，地方政府给予一定的资源放到融资平台，然后再去贷款。地方政府把一些资源放到融资平台，增加资产和现金流。亏损不亏损无所谓，做大资产和现金流，去配合两行的贷款发放。

上述地方政府投融资人士表示，因为换届原因，现在在做的项目都是去年的老业务。如果遇到外地调任，业务普遍都要停3-4个月。尽管如此，他对于下半的行情，还是很乐观。